Es procedente la medida cautelar solicitada por el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires con el fin de que se ordene la inmediata suspensión de los efectos de la ley 27.606, pues tal decisión responde a dos factores relacionados, el primero, con la verosimilitud en el derecho invocado por la actora y, el segundo, con la necesidad de atenuar, durante el curso del proceso, la alteración que causan las normas impugnadas en el normal desempeño presupuestario de la Ciudad y, por consiguiente, en la calidad y cantidad de los servicios y bienes públicos que provee a su población.
Es procedente la medida cautelar solicitada por el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires con el fin de que se ordene la inmediata suspensión de los efectos de la ley 27.606, pues en lo concerniente a la verosimilitud del derecho que debe estar presente en toda medida cautelar, debe tomarse en consideración que ambas partes han coincidido en invocar el artículo 75, inciso 2°, de la Constitución Nacional como base normativa de la posición que cada una ha asumido en el pleito y esta cláusula establece un ordenamiento jurídico de carácter convencional para reglar tanto la coparticipación de impuestos como la transferencia de servicios, competencias y funciones de la Nación a las provincias; sin embargo ni la reasignación de recursos establecida en el decreto 735/2020, ni la que, luego, dispuso la ley 27.606 han sido aprobadas por la Ciudad de Buenos Aires, ni previa, ni ulteriormente.
La sujeción del proceso de transferencia de competencias del Estado Nacional a la Ciudad de Buenos Aires a la aprobación por ambas jurisdicciones tiene una implicancia adicional; este requisito supone que, una vez operada la transferencia de las competencias y, en su caso, de los organismos correspondientes al Estado receptor y cuando este ya se encuentra cumpliendo con dicha función, el Estado Nacional no puede reducir unilateralmente ex post facto el nivel de los recursos comprometidos para la financiación del gasto que irrogue el servicio, en tanto se trata de competencias estatales que se desplazan de un gobierno a otro, operación que, por su naturaleza, solo puede hacerse con vocación de permanencia ya que su reversión o bien es impracticable o bien resulta altamente costosa.
Se encuentra acreditado el peligro en la demora que hace procedente la medida cautelar solicitada por el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires con el fin de que se ordene la inmediata suspensión de los efectos de la ley 27.606, pues en el breve período que va del decreto735/2020 a la ley citada, las transferencias a la Ciudad de Buenos Aires en concepto de coparticipación de impuestos fueron reducidas significativamente y el efecto que habría tenido esta brusca y sustancial reducción de los recursos para la provisión y financiamiento de bienes y servicios públicos adquiere plausibilidad si se tiene en cuenta que el Estado Nacional y los estados particulares actúan sobre la base de programas presupuestarios de base anual como mínimo, sin perjuicio de que, en muchos casos, los planes de inversión que hacen los estados se extienden por más de un ejercicio, todo lo cual se apoya en previsiones de ingresos basadas en una mínima estabilidad de las normas jurídicas que gobiernan el flujo de ingresos.
Toda vez que existe desacuerdo entre las partes -Estado Nacional y Ciudad Autónoma de Buenos Aires- sobre la relación entre el nivel de transferencias dinerarias y el costo de los servicios de seguridad pública transferidos a la Ciudad para cuya solución ambas han ofrecido distintos medios de prueba, corresponde a la Corte ajustar el alcance de la medida precautoria a dictarse para distribuir entre las partes del juicio la carga de soportar los eventuales perjuicios vinculados con la duración del proceso, el que tiene por objeto decidir tanto la demanda original, promovida por la Ciudad de Buenos Aires, como las pretensiones que fueron introducidas en la reconvención opuesta por el Estado Nacional, morigerando por esta vía, el riesgo que enfrentan ambas partes de que, hasta tanto se dicte el fallo final, uno de los estados reciba menos o el otro deba entregar más recursos coparticipados de los que en definitiva correspondan.
Si bien, por vía de principio, medidas como la requerida -inmediata suspensión de los efectos de la ley 27.606- no proceden respecto de actos administrativos o legislativos, habida cuenta de la presunción de validez que ostentan, tal doctrina debe ceder cuando se los impugna sobre bases prima facie verosímiles, incluso si la pretensión se dirige contra la validez de una ley nacional.
Es procedente la medida cautelar solicitada por el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires con el fin de que se ordene la inmediata suspensión de los efectos de la ley 27.606, sin que obste a ello las disposiciones de la ley 26.854 (en especial sus artículos 4° y 9°), pues habida cuenta de la naturaleza de la cuestión debatida y puesto que, en el caso, el Estado Nacional ha tenido una amplia posibilidad de conocer el pedido cautelar y de presentar sus argumentos en contra de su procedencia, se ha visto sobradamente satisfecho el propósito de la citada ley 26.854 y, por consiguiente, el procedimiento en ella previsto, que a esta altura del proceso, no tendría otro efecto que el de entorpecer el ejercicio de la competencia originaria establecida en el artículo 117 de la Constitución por cuya integridad debe velar la Corte Suprema.
La tutela que ejercía la Nación sobre la Capital de la República en materia fiscal cesó con la reforma de 1994, que reconoció a la Ciudad de Buenos Aires un régimen de gobierno autónomo; a partir de ese momento, la Ciudad de Buenos Aires adquirió un nuevo estatus constitucional que se expresó en el artículo 129 de la Constitución Nacional reformada, en cuanto establece que la Ciudad tendrá un régimen de gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción y de ese modo, se le reconoció el estatus de “ciudad constitucional federada”.
El Congreso reconoció con la ley 24.588 que la Ciudad de Buenos Aires cuenta con autonomía legislativa para el ejercicio del poder fiscal y que es directamente responsable por el cumplimiento de las restricciones establecidas en el artículo 9° de la Ley de Coparticipación para el conjunto de las provincias y por su parte, la Ciudad sancionó la ley 4 para adherir al régimen de coparticipación.
La aprobación de las normas que rigen la transición a la autonomía institucional de la Ciudad de Buenos Aires, es decir, el traspaso de competencias de gobierno y administración, se cumplió con la sanción de la ley de garantías del Estado Nacional (ley 24.588, reformada por la ley 26.288) y con la sanción por la Ciudad de Buenos Aires de su propia Constitución en 1996 (cfr. Cláusula Transitoria Decimoquinta, primer párrafo, de la Constitución Nacional).
El Congreso reconoció al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires el derecho a ejercer las funciones y facultades de seguridad en todas las materias no federales y dispuso que el Gobierno Nacional debía celebrar con la Ciudad los convenios necesarios con arreglo a lo dispuesto en el artículo 6° de la ley 24.588 (cfr. ley 26.288, artículos 1° y 2°).
La Constitución establece que la Ciudad de Buenos Aires participa de la distribución de los impuestos comprendidos en la nueva ley de coparticipación cuya sanción debió producirse antes de finalizado el año 1996 (cfr. artículo 75, inciso 2° y Cláusula Transitoria Sexta de la Constitución Nacional); sin embargo, no ha podido hasta el presente llegarse a un consenso entre las jurisdicciones involucradas sobre el contenido de la nueva ley de coparticipación la que, como dice la Constitución, debe ser una ley convenio; así la Ciudad de Buenos Aires, por consiguiente, se ve en la actualidad impedida de ocupar el puesto que le corresponde en el federalismo organizado por la Constitución.
La solución del decreto 705/2003 consiste en que, mientras siga vigente la Ley de Coparticipación 23.548, los recursos coparticipados que recibe la Ciudad provendrán exclusivamente de la cuota que, según el artículo 3° de la Ley de Coparticipación, corresponde a la Nación en la distribución primaria; ese arreglo permite a la Ciudad contar con recursos propios, sin disminuir la participación de las provincias y esta vía indirecta de participación de la Ciudad de Buenos Aires en la recaudación total –prevista en el artículo 8° de la ley 23.548– resulta aplicable, aun después de la reforma constitucional de 1994, hasta tanto se cumpla con el artículo 75, inciso 2° de la Constitución y se sancione la nueva ley de coparticipación de impuestos.
El modo de convivencia fiscal que modeló el decreto 705/2003 supone la concurrencia de voluntades entre la Nación y la Ciudad de Buenos Aires y resulta viable hasta tanto se establezca el sistema definitivo de coparticipación que ordena el artículo 75, inciso 2° de la Constitución Nacional, pero no debe concebirse como una liberalidad del Estado Nacional, ni como producto de un supuesto poder de la Nación para regular el flujo de recursos que recibe la Ciudad, sino como un sistema que armoniza, por un lado, la condición de ciudad constitucional federada con autonomía de gobierno que tiene la Ciudad de Buenos Aires y, por otro lado, la subsistencia anómala de un régimen de coparticipación de impuestos que ya no satisface las exigencias de la Constitución reformada.
La transferencia de competencias, servicios o funciones a la Ciudad de Buenos Aires, en pos de su acabada organización institucional, y la determinación del nivel de recursos adecuado a su nueva realidad son procesos que se cumplen mediante actos concertados del Estado Nacional y de la Ciudad de Buenos Aires y la transferencia de competencias del Estado Nacional a la Ciudad se encuentra regida de manera directa e inmediata por las disposiciones de la ley 24.588, en particular sus artículos 6° y 7°, y por normas especiales contenidas en las leyes 26.288, 25.752, 26.357, 26.702 y 26.740; normas éstas que remiten a decisiones que deben ser tomadas de manera conjunta por los gobiernos de ambas jurisdicciones.
A la situación de la Ciudad de Buenos Aires, aun con posterioridad a la reforma constitucional de 1994, le resultan aplicables las previsiones del artículo 8° de la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos, 23.548 del año 1988, en cuanto crea la obligación del Estado Nacional de entregar a la Ciudad de Buenos Aires una parte de sus fondos coparticipados y los recursos de las provincias y sus competencias propias no se ven en absoluto involucrados, pues la cuota de la Ciudad se conforma únicamente con los fondos coparticipados de la Nación.
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