El proceso de celebración de un tratado internacional requiere la conclusión y firma por el Poder Ejecutivo, su aprobación por el Congreso de la Nación y la manifestación por parte del Ejecutivo del consentimiento para que el país se obligue internacionalmente, a través de un nuevo acto cuya realización le compete; acto que suele realizarse bajo la forma de la ratificación, pero puede adoptar otra forma, de acuerdo con lo previsto en el artículo 11, Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados y solo una vez que se cumplen las tres etapas y, además, entra en vigor de acuerdo a las disposiciones previstas en el propio tratado, este se vuelve plenamente vinculante para la República Argentina, tanto en sede internacional como interna (Voto de los jueces Rosenkrantz y Lorenzetti).
El texto de nuestra Constitución, los precedentes de la Corte, la práctica de los poderes constituidos en materia de celebración de tratados internacionales y el texto de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, en conjunto, confirman que el Poder Ejecutivo participa dos veces en el proceso de celebración de un tratado internacional: primero, a través de su firma y conclusión y, luego, una vez que el tratado ha sido aprobado por el Congreso, a través de la manifestación del consentimiento en obligarse por el tratado; esta conclusión, es consistente con la interpretación que se ha dado en los Estados Unidos de América a cláusulas que son análogas a las de nuestra Constitución Nacional y que sirvieron como fuente de ella en el punto (Voto de los jueces Rosenkrantz y Lorenzetti).
El hecho de que la manifestación del consentimiento del Poder Ejecutivo a través de la ratificación sea una etapa necesaria del proceso de celebración de un tratado determina los efectos que producen, en el ámbito doméstico, las leyes aprobatorias de los tratados internacionales; por ello, la ley aprobatoria de un tratado internacional no puede tener ningún otro efecto más que autorizar al Poder Ejecutivo a obligarse internacionalmente por medio de dicho tratado y, en su caso, indicar las eventuales reservas o declaraciones interpretativas que, en su opinión, deberían incluirse en el acto de ratificación (Voto de los jueces Rosenkrantz y Lorenzetti).
La manifestación del consentimiento en obligarse por un convenio internacional que constituye una competencia discrecional y exclusiva del Poder Ejecutivo Nacional, no puede ser de modo alguno suplida por la sanción de una ley aprobatoria, aun cuando en dicha ley el Congreso haya utilizado la palabra “ratifícase”, pues afirmar lo contrario importaría admitir una conclusión constitucionalmente insostenible, esto es, que la República Argentina puede ser obligada internacionalmente por las disposiciones de un tratado por decisión del Congreso y sin la necesaria intervención final del Poder Ejecutivo de la Nación que es, precisamente, quien se encuentra encargado del manejo de las relaciones exteriores del país (Voto de los jueces Rosenkrantz y Lorenzetti).
El hecho de que el Poder Ejecutivo haya decidido no ratificar el Convenio OIT 173 tiene consecuencias jurídicas concretas y precisas: dicho instrumento internacional no se ha transformado en derecho vigente en la República Argentina y en función de ello el criterio sostenido en el precedente “Pinturas y Revestimientos” (Fallos: 337:315) constituye un error constitucional grave y claro puesto que allí se consideró que el mero dictado de una ley aprobatoria de un tratado internacional es suficiente para tornar aplicable dicho convenio, con el rango normativo propio de tales instrumentos internacionales (artículo 75, inciso 22, Constitución Nacional), lo que impone su abandono como precedente. (Voto de los jueces Rosenkrantz y Lorenzetti).
La necesidad de que el Poder Ejecutivo ratifique los tratados para que estos surtan plenos efectos tanto en sede internacional como en sede interna no deriva solo del texto de la Constitución Nacional sino, además, de la práctica de los poderes constituidos desde los inicios de nuestra República, práctica que, bajo ciertas condiciones, debe tener relevancia a los fines de la determinación del significado y alcance de las cláusulas constitucionales (Voto de los jueces Rosenkrantz y Lorenzetti).
Si un tratado se volviese vinculante en el ordenamiento argentino con la sola publicación de la ley aprobatoria (y la manifestación del consentimiento por parte del Poder Ejecutivo no fuese necesaria para que el tratado surtiera plenos efectos en el ámbito doméstico), el Congreso no habría estimado necesario sancionar la ley 24.080, ni supeditar -como lo hizo en el artículo 3° de dicha ley- la entrada en vigencia de obligaciones para personas físicas y jurídicas a la publicación en el Boletín Oficial de la ratificación del tratado internacional (Voto de los jueces Rosenkrantz y Lorenzetti).
Las disposiciones de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados confirman la necesidad de que los tratados sean ratificados por el Poder Ejecutivo, ya que según ella la ratificación de un tratado internacional es una de las formas mediante las cuales un Estado puede manifestar su consentimiento para obligarse en los términos de un tratado internacional (artículos 11 y 14) (Voto de los jueces Rosenkrantz y Lorenzetti).
La Corte -como todo tribunal de justicia- debe ser deferente hacia los precedentes, pero esa regla no es absoluta ni rígida con un grado tal que impida toda modificación en la jurisprudencia establecida, pues los tribunales no son omniscientes y como cualquier otra institución humana, también pueden aprovechar del ensayo y del error, de la experiencia y de la reflexión; así para que ello suceda tiene que existir causas suficientemente graves, como para hacer ineludible tal cambio de criterio, entre las cuales se encuentra el reconocimiento del carácter erróneo de la decisión (Voto de los jueces Rosenkrantz y Lorenzetti).
La deferencia hacia el precedente exige que el tribunal que pretende apartarse de aquel explique el error, que tiene que ser suficientemente grave o claro; y el mero error, o el simple desacuerdo respecto del acierto de lo decidido, no bastan para justificar el abandono de un precedente, pues de lo contrario ellos no tendrían, en rigor, autoridad alguna (Voto de los jueces Rosenkrantz y Lorenzetti).
Se encuentran presentes las condiciones que justifican el abandono del precedente “Pinturas y Revestimientos (Fallos: 337:315), pues sostener que el Convenio OIT 173 es aplicable en el ordenamiento jurídico argentino, con rango de tratado internacional, por el solo efecto de la ley 24.285 es un error jurídico grave y claro que tiene consecuencias institucionales significativas, en tanto es el Poder Ejecutivo quien tiene centralmente a su cargo el manejo de las relaciones exteriores del país y quien posee, de manera exclusiva, la atribución constitucional de finalizar el procedimiento interno de celebración de un tratado y, por ello, la competencia para ratificarlo (Voto de los jueces Rosenkrantz y Lorenzetti).
La tesitura sostenida en “Pinturas y Revestimientos” (Fallos: 337:315) constituye un error claro por cuanto funde en una sola competencia, dos atribuciones constitucionales otorgadas al Poder Legislativo que son sustancialmente distintas (la facultad de dictar leyes y la facultad de aprobar o desechar tratados) alterando, de ese modo, el diseño constitucional en lo que respecta al proceso de celebración de tratados internacionales y en tales condiciones, dicho precedente debe ser abandonado (Voto de los jueces Rosenkrantz y Lorenzetti).
La facultad de aprobar o desechar tratados es claramente distinta a la de legislar y aunque en la práctica del Congreso argentino aquella se ponga en ejercicio a través de leyes formales, eso no significa que tales disposiciones sean de carácter materialmente legislativo (Voto de los jueces Rosenkrantz y Lorenzetti).
Una ley en sentido formal, que no pone en ejercicio facultades legislativas sino de otra índole, como ocurre con aquella que aprueba o desecha tratados, no puede conferir al tratado o convenio aprobado el efecto de regir como ley material en el orden interno, en el sentido de crear inmediatamente y con carácter general derechos u obligaciones para los habitantes del país (Voto de los jueces Rosenkrantz y Lorenzetti).
Si la ley aprobatoria bastara para que, en el ámbito interno, las disposiciones de un tratado aprobado -pero no ratificado- generasen obligaciones para los habitantes del país, no tendrían sentido alguno las disposiciones de la ley 24.080 que prevén expresamente que la obligatoriedad de aquellas disposiciones para las personas físicas o jurídicas distintas del Estado Nacional depende de la publicación del tratado o convención, de su aprobación legislativa y del instrumento de ratificación, junto con sus reservas y declaraciones interpretativas (artículos 1 y 3) (Voto de los jueces Rosenkrantz y Lorenzetti).
A la luz de los artículos 75, inciso 22 y 99 inc. 11, de la Norma Suprema, y las cláusulas de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, el Convenio 173 de la OIT no ha recibido por parte de las autoridades argentinas la totalidad del tratamiento constitucional exigido para ser considerado un tratado y comprometer internacionalmente al Estado; por tal motivo, toda vez que la ley 24.285 no es un tratado, la ley 24.080 no rige sus efectos ni le resulta aplicable (Voto del juez Rosatti).
El hecho de que el texto de la ley 24.285 remita al contenido de un tratado o convención internacional no ratificado, no priva de vigencia a las normas mencionadas y aprobadas para el específico ámbito nacional, en tanto la norma aprobada y sancionada con fuerza de ley, una vez satisfecho el procedimiento legislativo, promulgada en los términos del art. 80 de la Constitución Nacional y debidamente publicada en el Boletín Oficial, debe ser considerada ley de la Nación, con la jerarquía establecida por la Norma Fundamental argentina, y por lo tanto vinculante para sus autoridades y habitantes (Voto del juez Rosatti).
El hecho de que el texto de la ley 24.285 remita al contenido de un tratado o convención internacional no ratificado, no priva de vigencia a las normas mencionadas y aprobadas para el específico ámbito nacional; así no se trata de que la sanción de una ley por el Congreso opere –sin más- como un tratado internacional, obligando al Estado Argentino en dicho ámbito, pues para ello es necesaria la ratificación del Poder Ejecutivo; de lo que se trata es de no ignorar la fuerza vinculante que tiene una ley formal -aprobada según el procedimiento constitucional- para el ordenamiento jurídico nacional (Voto del juez Rosatti).
Toda vez que con posterioridad al dictado de esta ley 24.285 entró en vigencia la ley 24.522 de Concursos y Quiebras que regula el alcance y privilegios de los créditos de distinta naturaleza entre los que se encuentran los créditos laborales, corresponde concluir, contrariamente a lo decidido en anteriores instancias, que en el ámbito doméstico, la ley 24.522, en tanto ley posterior, resulta aplicable al caso, reemplazando a la ley 24.285 en todo lo que resulte incompatible (Voto del juez Rosatti).
Toda vez que los precedentes “Sullivan”, “Clínica Marini” y “Pinturas y Revestimientos” interpretaron incorrectamente el significado y alcance de los artículos 99, inciso 11 y 75, inciso 22 de la Constitución y no tomaron en cuenta el alcance del artículo 31; crearon, además, una categoría -la ratificación legislativa de tratados internacionales- que nuestro sistema constitucional no contempla expresamente y que contradice directamente el rol constitucional del Presidente de la Nación y consideraron erróneamente en vigor al Convenio 173 de la OIT a pesar de que faltaba el requisito indispensable de la ratificación, por ello deben ser abandonados (Voto del juez García-Mansilla).
La ratificación en sede internacional es el último paso formal que el gobierno federal debe dar para la celebración de un tratado, ese paso resulta ineludible para que un tratado internacional pueda formar parte de nuestro ordenamiento jurídico (Voto del juez García-Mansilla).
Tanto en nuestro país como en los Estados Unidos, los pasos para celebrar válidamente un tratado incluyen tres etapas de modo inexorable e ineludible: la negociación y firma del tratado por parte del Poder Ejecutivo, la expresión de la voluntad de aprobar ese tratado por parte del Congreso de la Nación, y, finalmente, la expresión concreta de la ratificación de ese mismo tratado en sede internacional por parte de un representante autorizado por el Poder Ejecutivo (Voto del juez García-Mansilla).
Toda vez que el Convenio 173 de la OIT nunca ratificado por el Poder Ejecutivo, no puede considerarse como un tratado que se encuentre en vigor para la República Argentina (Voto del juez García-Mansilla).
Dado que el Convenio 173 de la OIT exige una ratificación especial, en la que debe hacerse una opción particular -y expresa-, que no admite una ratificación tácita o que haga silencio sobre este punto, a riesgo de quedar incompleta o inexigible la obligación internacional que se asume y dado que la ley aprobatoria 24.285 no expresa nada en relación con esta opción, aún si se considerara suficiente esta suerte de ratificación parlamentaria, esta, en el caso concreto del Convenio 173 de la OIT, presenta un defecto que la tornaría inválida o inoperante (Voto del juez García-Mansilla).
En nuestro sistema constitucional no existe tal cosa como la “ratificación legislativa” de un tratado, la Constitución Nacional no reconoce al Congreso la atribución de ratificar tratados ya que esa atribución es una facultad que le corresponde exclusivamente al Presidente de la Nación; así la aprobación es solamente la segunda etapa del proceso de elaboración de un tratado y, desde el punto de vista constitucional, es simplemente una autorización que el Congreso otorga al Poder Ejecutivo para que, dentro de las condiciones que se le impongan, este pueda cumplir con la tercera etapa: la ratificación del tratado en sede internacional (Voto del juez García-Mansilla).
El acto de aprobar o desechar tratados negociados y firmados por el Presidente es uno de los frenos y contrapesos que la Constitución Nacional prevé para que el Congreso controle y colabore con el accionar del Poder Ejecutivo; confundir aquella autorización legislativa con la necesaria ratificación posterior en sede internacional violenta la separación de poderes tal como fue configurada en nuestro sistema constitucional, pues ello significaría un inadmisible avance del Congreso sobre el Presidente, al privar a este de la potestad discrecional de decidir o no la ratificación de un tratado antes de su efectiva entrada en vigor (Voto del juez García-Mansilla).
Las leyes aprobatorias de tratados internacionales no son leyes en sentido estricto, sino actos mediante los cuales el Congreso autoriza al Poder Ejecutivo a ratificar los tratados en sede internacional; si se los considerara como leyes en sentido estricto, se debería aceptar que transforman al derecho internacional en derecho interno, cuando en realidad solamente contribuyen a la formación del consentimiento de la República Argentina (Voto del juez García-Mansilla).
Corresponde abandonar lo decidido en el precedente “Pinturas y Revestimientos” (Fallos: 337:315), pues de seguirlo se estaría enviando a los tres poderes del gobierno federal e incluso a la comunidad interna e internacional un mensaje tan erróneo como peligroso: que la facultad constitucional del Congreso de la Nación de aprobar o desechar tratados internacionales se confunde con la del Presidente de la Nación de ratificarlos, y que la ratificación presidencial en sede internacional ya no resulta necesaria para que la República Argentina esté efectivamente obligada por un tratado internacional (Voto del juez García-Mansilla).
El debido respeto por los precedentes no implica la obligación de la Corte de seguir aquellos que contengan errores comprobables, máxime cuando contradicen la propia Constitución Nacional (Voto del juez García-Mansilla).
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